De intensieve aanpak van (zeer actieve) veelplegers vormt een centraal onderdeel van het kabinetsvoornemen om Nederland veiliger te maken. Een relatief gering aantal daders zou verantwoordelijk zijn voor een groot deel van de veelvoorkomende criminaliteit, zoals autokraken, winkel- en fietsdiefstallen, inbraken en vernielingen. Doordat de recidive bij het opleggen van de straffen echter vaak onvoldoende wordt meegewogen, ook al omdat een goed inzicht hierin vaak ontbreekt in de tenlastelegging, blijft het vooral bij korte straffen. Op grond van hun criminele verleden kunnen veelplegers sinds de in 2004 ingevoerde Wet plaatsing in een Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD) voor maximaal twee jaar worden vastgezet. Door ze daarnaast een op hun problematiek gericht justitieel reintegratietraject aan te bieden en ze beter dan voorheen te begeleiden bij hun terugkeer naar de maatschappij zal de recidive verminderen. Een goede aansluiting van maatschappelijke vervolgvoorzieningen op justitiele resocialisatietrajecten wordt in het Verbeterplan ''Aansluiting nazorg'' (2005) gezien als een onmisbare voorwaarde voor een succesvolle reintegratie.

In het eerste deel van het onderzoek, waarvan in dit rapport verslag wordt gedaan, staat de justitiele ketenaanpak van veelplegers centraal. In het tweede deel van het onderzoek, waarover een aparte publicatie zal verschijnen, zal nader worden ingegaan op de aansluiting tussen het justitiele traject en de maatschappelijke vervolgvoorzieningen.

Opzet
Er zijn verschillende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd. Allereerst zijn op basis van landelijke documenten en interviews met de opstellers ervan de beleidsveronderstellingen achter de aanpak veelplegers beschreven. Vervolgens zijn in de tien gemeenten, die meedoen aan de pilot Nazorg, met vertegenwoordigers van betrokken instanties gesprekken gevoerd over de definiering van veelplegers, de opzet van de lokale aanpak, de doelen die hierbij zijn gesteld, de inspanningen van de uitvoerende partijen, de samenwerkingsverbanden en overlegstructuren die hiervoor zijn opgezet en de knelpunten die zich bij de uitvoering voordoen. Tevens zijn relevante (lokale) documenten en registraties verzameld en bestudeerd. Het onderzoek richt zich op de pilotgemeenten Alkmaar, Amsterdam, Den Bosch, Den Haag, Eindhoven, Limburg-Zuid (Heerlen Maastricht en Sittard/Geleen), Tilburg, Utrecht en Zwolle.

Lokale invulling
In de meeste gemeenten zijn het landelijk veiligheidsbeleid en de bijbehorende nota's de uitgangspunten bij de aanpak en de definiering van de doelgroep(en). Een andere belangrijke stimulans voor de ontwikkeling van het lokale beleid is het Grotestedenbeleid (GSBIII). Hierin zijn onder andere afspraken gemaakt over de inspanningen die moeten worden gedaan, zoals de aantallen veelplegers die een aanbod van nazorg of een resocialisatietraject krijgen. De lokaal geformuleerde en geoperationaliseerde doelstellingen liggen voornamelijk op het gebied van het verminderen van de overlast en recidive van de desbetreffende personen door het realiseren van een sluitende, persoonsgerichte aanpak. De criminele recidive zou moeten worden teruggedrongen door de effectiviteit van de strafrechtelijke interventies te vergroten, waarvoor sancties, (lokaal) toezicht, opvang en begeleiding moeten worden ontwikkeld.

Organisatie en sturing
De organisatie van de veelplegersaanpak is in de meeste gemeenten vastgelegd in de projectbeschrijving of in een convenant tussen ketenpartners. De aansturing van de lokale aanpak geschiedt door een stuurgroep, waarin vertegenwoordigers van gemeente, politie en OM zitting hebben. Zij geeft de bestuurlijke richting, realiseert de randvoorwaarden, geeft advies over de gekozen aanpak en beoordeelt de voortgang en de resultaten. De indruk bestaat dat, op een enkele uitzondering na, de stuurgroepen niet of niet in voldoende mate de informatie krijgen waarop zij de aanpak kunnen (bij)sturen. In een gemeente bestaat de stuurgroep uit bestuurlijke zwaargewichten voorgezeten door de burgemeester. Deze centrale regie heeft bij de uitvoering van het project sterk bijgedragen aan de goede samenwerking die is bereikt en de resultaten die worden geboekt.

De stappen die in de meeste gemeenten zijn gezet bestaan uit: het opstellen van een lijst met namen ter identificatie van veelplegers (veelplegerslijsten); het voeren van casusoverleggen; de aanhouding en in verzekeringstelling van veelplegers; en als laatste stap de plaatsing van veelplegers in dwang- en drangtrajecten. Het belangrijkste onderdeel van de uitvoering van de lokale veelplegeraanpakken is de persoonsgerichte aanpak die vorm krijgt in de casusoverleggen. Hierin worden de veelplegers individueel besproken, wordt de informatie die bij de participerende instanties beschikbaar is uitgewisseld, en worden verdere persoonsgerichte acties uitgezet.

Succes en faalfactoren
Essentieel in de uitvoering is een goede informatievoorziening. De voor alle betrokken partijen toegankelijke online webapplicatie, die in enkele gemeenten is geimplementeerd, is hiervan een goed voorbeeld. Hierdoor is de administratieve last van het project geringer dan in de gemeenten die deze applicatie niet gebruiken en is de informatie eerder beschikbaar en actueler.

Duidelijke faalfactoren die zijn gesignaleerd zijn onvolledigheid van veelplegerdossiers en een onvoldoende samenwerking tussen betrokken uitvoeringsorganisaties. Hierdoor kan worden verklaard dat met diverse lokale aanpakken het niet goed lukt om stelselmatige daders in grotere aantallen veroordeeld te krijgen voor een ISD-maatregel. De beschikbare capaciteit van ISD-cellen is in de meeste gemeenten niet volledig benut.

Bij enkele lokale aanpakken wordt het ontbreken van de GGZ als een knelpunt ervaren. In diverse gemeenten wordt opgemerkt dat psychische en psychiatrische problematiek regelmatig voorkomt bij veelplegers, maar dat daarvoor niet altijd voldoende aandacht is. De mogelijke onderschatting van deze problematiek onder veelplegers zal bij het aanbieden en uitvoeren van behandeltrajecten aan deze doelgroep tot tegenvallende resultaten kunnen leiden.

Neveneffecten
Een negatief neveneffect van de prioritering van de aanpak van veelplegers is de afnemende aandacht voor overige groepen overlastveroorzakers, met name de dak- en thuislozen. Een positief neveneffect is dat de intensieve samenwerking bij de partners leidt tot wederzijds begrip voor de dagelijkse problemen in de uitvoering. Veel partners worstelen bijvoorbeeld met de invulling van de aanpak van de dubbel gediagnosticeerden (co-morbiditeit), een van de meest hardnekkige doelgroepen onder de veelplegers.

Aanbevelingen
Uit het onderzoek zijn enkele 'best practices' voortgekomen. Een goede lokale aanpak van veelplegers kenmerkt zich door: