Sinds de wijziging van de Opiumwet in 1976 wordt een onderscheid gemaakt tussen hard- en softdrugs. Dit heeft vooral tot doel de hard- en softdrugsmarkt van elkaar gescheiden te houden. Aan het eind van de jaren tachtig blijken de landelijke richtlijnen uit 1976 niet langer te voldoen. In deze richtlijnen wordt namelijk uitgegaan van de verkoop van softdrugs door een huisdealer, terwijl de daadwerkelijke verkoop van softdrugs op dat moment voornamelijk in coffeeshops plaatsvindt. Naar aanleiding van deze gewijzigde vorm van de verkoop van softdrugs besluit het Openbaar Ministerie in december 1991 tot een landelijke invoering van de zogenoemde AHOJ-G criteria. De criteria houden het volgende in:

Sommige criteria worden door de verschillende arrondissementsparketten niet eenduidig geïnterpreteerd. Zo wordt de leeftijdsgrens in de ene gemeente gesteld op 16 jaar en in de andere gemeente op 18 jaar. In oktober 1994 worden de richtlijnen dan ook door de procureurs-generaal geformaliseerd (Staatscourant 1994, 203). 'Geen affichering' betekent sindsdien dat er geen reclame met uithangborden, in etalages of via de media mag worden gemaakt. Gelet op de toename van het cannabisgebruik onder jongeren wordt gekozen voor een strikte handhaving van de leeftijdsgrens van 18 jaar. Vanaf oktober 1994 dient de G te worden gelezen als: geen verkoop van hoeveelheden per transactie groter dan geschikt voor eigen gebruik (= 30 gram).

In 1995 verschijnt de Drugsnota 'Het Nederlands drugsbeleid; continuïteit en verandering'. Hierin wordt onder meer opgemerkt dat met name 'de bonafide coffeeshops hebben bewezen een bijdrage te leveren aan de afscherming van softdrugsgebruikers tegen de wereld van de harddrugs'. Over de toename in aantal en de overlast veroorzaakt door coffeeshops worden echter ook kritische opmerkingen gemaakt. In de nota wordt dan ook gepleit voor een sanering en betere beheersing van de coffeeshops. Het kabinet wil onder meer geen gecombineerde verkoop van alcohol en drugs toestaan. Tevens moeten er strikte regels komen met betrekking tot de locatie, openingstijden, inrichtingseisen en parkeer- en geluidsoverlast. Bovendien wordt voorgesteld de maximale transactiehoeveelheid te verlagen van 30 naar vijf gram en de maximale voorraadhoeveelheid in een coffeeshop vast te stellen op 500 gram.

Naar aanleiding van de beleidsvoornemens in de Drugsnota zijn de 'Richtlijnen voor het opsporings- en strafvorderingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet' in september 1996 door het Openbaar Ministerie aangepast en per 1 oktober 1996 in werking getreden (Staatscourant 1996, 187). De richtlijnen geven aan dat het lokale driehoeksoverleg het beleid voor coffeeshops op onderdelen nader kan bepalen. Dankzij deze richtlijnen kunnen gemeenten een eigen coffeeshopbeleid opstellen aan de hand van bestuursrechtelijke middelen. Het is echter niet mogelijk rechtstreeks op te treden tegen de verkoop van softdrugs. Coffeeshops kunnen alleen worden gesloten op basis van overlast.

Om gemeenten een beter handvat te bieden bij het bestuursrechtelijk optreden tegen coffeeshops die zich niet houden aan het gemeentelijk coffeeshopbeleid is op 21 april 1999 de Opiumwet uitgebreid met artikel 13b, de zogenoemde Wet 'Damocles'. Dankzij dit artikel heeft de burgemeester de mogelijkheid een coffeeshop te sluiten wanneer de coffeeshop niet in het gemeentelijk beleid past of een dwangsom op te leggen wanneer de coffeeshop niet voldoet aan de door het Openbaar Ministerie opgestelde AHOJ-G criteria of aan de criteria aangegeven in het gemeentelijk beleid, zonder dat er sprake hoeft te zijn van overlast.

Het doel van dit onderzoek is inzicht te verschaffen in het aantal coffeeshops en andere verkooppunten van cannabis in Nederland. Tevens wordt aandacht besteed aan het beleid zoals dat door de Nederlandse gemeenten wordt gevoerd. Het onderzoek is in opdracht van het WODC van het Ministerie van Justitie uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau INTRAVAL, hierbij geassisteerd door MarktTracé. Het onderzoek is op een dusdanige wijze uitgevoerd dat een vergelijking kan worden gemaakt met de resultaten uit het in 1997 gehouden onderzoek 'Cannabis in Nederland' (Bieleman e.a. 1997).

Het onderzoek kent de volgende drie onderzoeksvragen:

Bij de verschillende onderzoekvragen komen de volgende aspecten aan bod.

Bij de coffeeshops gaat het om een telling van de bij de gemeenten bekende adressen en een schatting van de onbekende adressen. Bij de andere verkooppunten gaat het om een schatting van bij de met name politie bekende adressen.

De nuloptie heeft betrekking op het aantal gemeenten dat als beleid heeft dat zij geen coffeeshops binnen hun grenzen willen hebben.

Hierbij gaat het om de wijze waarop de 500 gram handelsvoorraad en de AHOJ-G criteria door het Openbaar Ministerie (OM) en de politie worden gehandhaafd.

Het onderzoek bestaat uit drie onderdelen:

Voor een nader inzicht in aantallen coffeeshops en de nuloptie zijn alle 538 gemeenten in Nederland telefonisch benaderd. De telefonische enquête heeft in november 1999 plaatsgevonden. De respondenten zijn ambtenaren die betrokken zijn bij het cannabis- of coffeeshopbeleid van hun gemeente. De ambtenaren zijn vragen gesteld over het gemeentelijk beleid en het aantal coffeeshops. Daarnaast zijn de adresgegevens van de in de betreffende gemeente aanwezige coffeeshops opgevraagd.

In het onderzoek 'Cannabis in Nederland' zijn 116 Nederlandse gemeenten benaderd (Bieleman e.a. 1997). Bij de selectie van deze 116 gemeenten zijn destijds de volgende criteria gehanteerd waardoor de steekproef voor wat betreft coffeeshops een goede dwarsdoorsnede van de Nederlandse gemeenten vormt:

Om een vergelijking te kunnen maken met de resultaten van 1997 zijn uit de 538 Nederlandse gemeenten dezelfde 116 gemeenten geselecteerd. Door gemeentelijke herindelingoperaties is de gemeente Roden, die in de steekproef van 116 gemeenten zat, opgegaan in de gemeente Middenveld. In plaats van de gemeente Roden is dan ook de gemeente Middenveld geselecteerd, sinds 01-01-2000 Midden-Drenthe geheten. Daarnaast is het inwonertal van een aantal gemeenten, met name in Drenthe, als gevolg van de herindeling toegenomen.

Voor een beter beeld over andere verkooppunten van cannabis en handhaving van de 500 gram handelsvoorraad en de AHOJ-G criteria zijn november 1999 alle 25 regiokorpsen benaderd. Aan alle geënquêteerde gemeente-ambtenaren is gevraagd welke politiemedewerker binnen hun gemeente verantwoordelijk is voor de handhaving van het coffeeshopbeleid, zodat voor alle 538 Nederlandse gemeenten een politiemedewerker is geënquêteerd, in totaal 241. Gevraagd is naar aantallen coffeeshops, soortgelijke verkooppunten (overige horeca-inrichtingen, winkels en sociaal-culturele instellingen) en overige verkooppunten (woningen, koeriersdiensten en dergelijke). Daarnaast is geïnformeerd naar de handhaving van de 500 gram handelsvoorraad en de AHOJ-G criteria.

In het onderzoek uit 1997 is uit de groep van 116 benaderde gemeenten een selectie gemaakt van 29 gemeenten. Aangevuld met de gemeente Kampen zijn gegevens verzameld bij de politie in deze 30 gemeenten, die voor wat betreft coffeeshops een goede dwarsdoorsnede vormen van alle Nederlandse gemeenten. Bij de selectie van deze gemeenten hebben de volgende criteria een rol gespeeld:

Verder dienden in ieder geval genoeg steden uit de G4, de G15, de G6 en de SVO-gemeenten (gemeenten die subsidie ontvangen voor projecten ter vermindering van drugsoverlast) in de steekproef te zitten. De gemeente Kampen is destijds toegevoegd vanwege eventuele verschuivingseffecten (waterbed-effect) in relatie tot de gemeente Zwolle. Ook in deze steekproef van 30 gemeenten is de gemeente Roden opgenomen. Deze is in de selectie van 1999 vervangen door de gemeente Middenveld, waarvan Roden deel uitmaakt.

Voor nadere informatie over de handhaving van de 500 gram handelsvoorraad en de AHOJ-G criteria zijn eind 1999 alle 19 arrondissementen van het Openbaar Ministerie benaderd. De medewerker verantwoordelijk voor het coffeeshopbeleid is gevraagd naar de wijze waarop in zijn arrondissement de 500 gram handelsvoorraad en de AHOJ-G criteria worden gehandhaafd.

De indeling van het rapport is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt een overzicht gegeven van het aantal coffeeshops en andere verkooppunten in de 538 Nederlandse gemeenten. Tevens wordt een vergelijking gemaakt met de resultaten uit 1997 en wordt de spreiding van coffeeshops, soortgelijke verkooppunten en overige verkooppunten besproken. Hoofdstuk 3 gaat in op het beleid zoals dat in de verschillende gemeenten wordt gevoerd. Hierbij wordt gekeken of de AHOJ-G criteria en de 500 gram handelsvoorraad worden gehandhaafd en op welke wijze dit gebeurt. Tevens wordt gekeken of er nog andere criteria worden gehanteerd. In hoofdstuk 4 tenslotte wordt een samenvatting gegeven van de resultaten.