INTRAVAL. Bureau voor sociaal-wetenschappelijk onderzoek en advies
 
Een Kwetsbaar Evenwicht
Bestelinformatie
Deze publicatie is te bestellen door overmaking van
€ 10,20 + € 3,50 verzendkosten (bij bestelling van meerdere publicaties € 6,00) op rekening NL31 INGB 000 4 5997 84 ING-Bank ten name van Stichting INTRAVAL te Groningen, onder vermelding van de titel(s) en uw naam + adres.
Hoofdstuk 6   Samenvattende slotbeschouwing
In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies geformuleerd die op basis van de onderzoeksresultaten kunnen worden getrokken. Achtereenvolgens wordt stil gestaan bij het gebruik van cannabis en de daarmee samenhangende gezondheidsaspecten (paragraaf 6.1), de bevindingen uit de enquête onder omwonenden van coffeeshops (paragraaf 6.2), de uitkomsten van het onderzoek naar de handhaving van het beleid (paragraaf 6.3), de achterdeurproblematiek (paragraaf 6.4) en de analyse van de juridische kwaliteit van het beleid en de duidelijkheid daarvan voor de sector (paragraaf 6.5). In paragraaf 6.6 ten slotte volgen de eindconclusies die uit de evaluatie kunnen worden getrokken.
6.1    Gebruik en gezondheid
Onderzoek lijkt uit te wijzen dat het gebruik van cannabis in Groningen landelijk gezien wat aan de hoge kant is. Dit zal onder meer te maken hebben met het relatief hoge aantal jongeren en hoger opgeleiden, die in het algemeen vaker experimenteren met drugs en toleranter staan ten opzichte van het gebruik ervan.
Volgens vertegenwoordigers van de GGD en de AVG zijn er geen aanwijzingen voor een toename van het aantal problematische cannabisgebruikers. Verder merken zij op dat er geen aanwijsbare veranderingen zijn in het gebruik van cannabis in relatie tot het gemeentelijke coffeeshopbeleid van de afgelopen jaren.
Vier op de vijf omwonenden van huidige en voormalige coffeeshops (79%) zijn het eens met de gedoogde verkoop van cannabis vanuit coffeeshops, slechts een tiende is het hier niet mee eens. Dit zal mede samenhangen met het relatief grote aantal jongeren en hoger opgeleiden dat aan de enquête heeft meegewerkt. Jongeren en hoger opgeleiden zijn toleranter als het gaat om de verkoop van cannabis dan ouderen en lager opgeleiden.
Naast de verkoop van cannabis in coffeeshops wordt volgens de omwonenden ook cannabis verkocht op straat en vanuit dealpanden. Van de huidige cannabisgebruikers die in het onderzoek betrokken zijn, geeft echter niemand aan cannabis op straat, in jongerencentra of cafés te kopen. Driekwart van de gebruikers, die (wel eens) op een andere wijze aan cannabis komt dan verkoop vanuit de coffeeshop, koopt of krijgt het van vrienden.
6.2    Overlast
Het Groningse coffeeshopbeleid is eind 1994, begin 1995 ontwikkeld tegen de achtergrond van het aangescherpte beleid van het Openbaar Ministerie. Daarbij is steeds als belangrijkste legitimatie voor de beleidsontwikkeling gewezen op de overlast die de coffeeshops met zich mee zouden brengen. Het coffeeshopbeleid is destijds aangescherpt met name in verband met deze veronderstelde overlast. In latere beleidsnota's wordt echter aangegeven dat de overlast die door horecabedrijven die softdrugs verkopen wordt veroorzaakt niet wezenlijk verschilt van de overlast die andere horecagelegenheden met zich meebrengen. Ook coffeeshophouders hebben destijds de raadscommissie reeds op het ontbreken van overlast gewezen.
De enquête onder de omwonenden van (voormalige) coffeeshops levert weinig steun op voor de veronderstelling van overlast door coffeeshops. Met name in vergelijking tot overige vormen van overlast (horecavoorzieningen, geluidsoverlast, overlast van groepen jongeren en dergelijke) blijkt dat de overlast van coffeeshops in het algemeen gering is. Wanneer de omwonenden in een open vraag in algemene zin wordt gevraagd naar de ervaren overlast in de afgelopen 12 maanden noemt slechts drie procent spontaan overlast van coffeeshops. Andere vormen van overlast worden door de omwonenden aanzienlijk vaker genoemd.
Daarnaast is de omwonenden expliciet gevraagd aan te geven of overlast van coffeeshops vaak, soms of (bijna) nooit voorkomt. Volgens 8% van de ondervraagden komt het vaak voor, terwijl 15% aangeeft dat overlast van coffeeshops soms voorkomt. Overlast van coffeeshops komt volgens omwonenden binnen de diepenring niet vaker voor dan volgens de bewoners buiten de diepenring. Wel komt het gebruik van softdrugs op straat volgens omwonenden binnen de diepenring vaker voor dan volgens bewoners buiten de diepenring.
De ervaren hinder van coffeeshops bestaat volgens de omwonenden met name uit hinder van rondhangende jongeren en geluidsoverlast. De meeste overlast wordt ervaren tussen 21.00 uur en 24.00 uur. Meer dan de helft van de omwonenden van voormalige coffeeshops (53%) is van mening dat de overlast verdwenen is, terwijl 40% aangeeft dat de overlast (sterk) is afgenomen. Daar waar coffeeshops zijn verdwenen, blijkt ook een groot deel van de overlast te zijn verdwenen.
Een kwart van de omwonenden (24%) van de huidige coffeeshops is van mening dat het bezoekersaantal de afgelopen jaren is toegenomen. Omwonenden van coffeeshops buiten de diepenring geven vaker aan dat het aantal bezoekers is toegenomen (29%) dan omwonenden binnen de diepenring (20%). De afname van het aantal coffeeshops op bepaalde locaties buiten de diepenring (als gevolg van het uitsterfbeleid aldaar) kan mogelijk tot een toename van de bezoekeraantallen hebben geleid bij de coffeeshops die daar nu nog wel zijn gevestigd. Indien de coffeeshops buiten de diepenring zouden verdwijnen zal het bezoekersaantal van coffeeshops in de binnenstad toenemen, met als gevolg kans op meer overlast door de bezoekers van coffeeshops binnen de diepenring.
   
6.3    Handhaving
Het Groningse coffeeshopbeleid is vanaf de inwerkingtreding, in juni 1995, vergezeld gegaan door handhavingsactiviteiten. In de eerste periode na medio 1995 is volgens de politie zeer intensief toezicht gehouden op de naleving van de regels. Men spreekt van een gemiddeld bezoek per coffeeshop van eens per maand. Coffeeshophouders bevestigen het beeld van een strikte handhavingspraktijk gedurende de eerste periode na inwerkingtreding van het beleid.
De afgelopen jaren is het toezicht op de naleving minder intensief geworden. Uit politiecijfers blijkt dat de afgelopen twee jaar gemiddeld circa drie controles per coffeeshop per jaar zijn uitgevoerd. Per individuele coffeeshop loopt de intensiteit van het toezicht uiteen, afhankelijk van het door de toezichthouders waargenomen gedrag. Coffeeshophouders bevestigen dit beeld. Sommigen vinden het politietoezicht zeer intensief en spreken van maandelijkse controles. Anderen menen dat de frequentie van de bezoeken duidelijk is afgenomen.
De vraag is of het toezicht op de naleving van de regels door de coffeeshops verder kan worden versoepeld. Enerzijds wordt gesteld dat het toezicht op een lager niveau kan worden uitgeoefend aangezien de door coffeeshops veroorzaakte overlast gering is, zeker in relatie tot de overlast die de overige horeca met zich meebrengt. Anderzijds wordt opgemerkt dat de sector met de huidige controles redelijk beheerst blijkt te kunnen worden. Dat nu een stabiele situatie bestaat is echter geen garantie dat die ook bij een aangepast handhavingsbeleid zonder meer blijft bestaan. Daarbij wordt gewaarschuwd voor randverschijnselen als de relatie met verkoop van harddrugs en andere criminele activiteiten, die bij (sommige) coffeeshops gemakkelijk de kop op zouden kunnen steken.
De sector zelf voert geen overwegende bezwaren aan tegen de controles op de naleving van de regels. Enkele coffeeshophouders merken zelfs expliciet op de controles op prijs te stellen. Het eigen personeel kan daardoor gemakkelijker scherp worden gehouden op naleving van de regels, zo wordt beweerd. De relatie tussen de coffeeshophouders en de toezichthouders van de politie lijkt overigens goed te zijn.
De consistentie van het handhavingsbeleid wordt door de coffeeshophouders wel gehekeld. Daarbij worden verschillende keren voorbeelden aangehaald, die terug te voeren zijn op het niet op het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie afgestemde gedoogbeleid van de gemeente. Dat probleem - veroorzaakt door een bevoegdheidsgebrek dat terug te voeren is op landelijke wetgeving - is inmiddels verholpen.
6.4    Achterdeurproblematiek
Hoewel het onderwerp niet tot de eigenlijke evaluatie van het coffeeshopbeleid moet worden gerekend, is kort op de achterdeur-problematiek ingegaan, omdat vertegenwoordigers van zowel de gemeente en de politie, als de coffeeshophouders hierover opmerkingen hebben gemaakt.
De laatste tijd staat de zogenoemde achterdeurproblematiek van coffeeshops volop in de belangstelling. In het voorjaar van 2000 komt de minister van Justitie met een notitie over deze problematiek. Enkele gemeenten, waaronder Groningen, overwegen experimenten uit te voeren om na te gaan hoe aan deze situatie een einde kan worden gemaakt. Immers, aan de voordeur - de verkoop - lijkt een en ander nu goed geregeld, terwijl aan de achterdeur - de inkoop - de situatie nog steeds schimmig is. Opvallend is dat uit de evaluatie blijkt dat met name politie en gemeente op de achterdeurproblematiek wijzen, terwijl de coffeeshophouders dit niet als het grootste probleem beschouwen. Zij zijn eerder bevreesd door een experiment nog verder in een keurslijf te worden gedrongen. Wanneer het gemeentebestuur besluit deel te willen gaan nemen aan experimenten op dit gebied, lijkt het dan ook hoogst gewenst over de invulling daarvan in overleg te treden met de coffeeshophouders gezien hun afwijkende opvattingen over de achterdeurproblematiek.
6.5    Juridische kwaliteit en duidelijkheid van beleid
Het Groningse coffeeshopbeleid is goed te noemen, gemeten naar de wijze waarop het beleid rechterlijke toetsing heeft doorstaan. In de afgelopen periode van bijna vijf jaar is het beleid als geheel en onderdelen daarvan verschillende keren door de rechter beoordeeld. Het Groningse beleid is zowel bij de bestuursrechter (in voorlopige voorzieningsprocedures en in bodemzaken) als bij de burgerlijke rechter (in kort geding en in hoger beroep) aangevochten.
De eerste maal dat het beleid door de bestuursrechter werd beoordeeld - (geheel toevallig) in de casus van de sluiting van coffeeshop 'Number One' - leek het coffeeshopbeleid door de rechter te worden afgeschoten. Deze uitspraak heeft veel aandacht getrokken, maar achteraf moet worden vastgesteld dat het juist deze eerste uitspraak is geweest die (mede) heeft bijgedragen aan het (juridische) succes van het beleid. Het negatieve oordeel dat de bestuursrechter destijds uitsprak over het bestuurlijke optreden was vooral gebaseerd op een procedurefout, die vermeden had kunnen worden en die in het vervolg van de beleidsuitvoering ook steeds vermeden is. Een nog belangrijkere les die uit 'Number One' is getrokken heeft te maken met de organisatie van de handhaving. Na deze uitspraak hebben het Openbaar Ministerie en het stadsbestuur hun handhavingsbeleid beter op elkaar afgestemd. Bestuurlijk optreden volgt op justitieel optreden, op een wijze die naderhand in een handhavingsprotocol is vastgelegd. De langs die weg genomen handhavingsbesluiten zijn steeds door zowel de bestuursrechter, als de strafrechter en de burgerlijke rechter gesanctioneerd. Het oordeel over de juridische kwaliteit van het Groningse coffeeshopbeleid kan daarmee positief zijn.
Een andere, daarmee verbonden, vraag is of het beleid, behalve juridisch deugdelijk voor de betrokkenen, ook begrijpelijk is. Het coffeeshopbeleid op zichzelf is voor de coffeeshophouders wel duidelijk. Op hoofdlijnen kent men de regels en weet men welk gedrag wel en niet wordt geaccepteerd. Minder duidelijk is voor de coffeeshophouders de wijze waarop het beleid wordt gehandhaafd. Men zegt niet te weten hoe het bestuur zich na overtreding van één van de regels van het beleid, zal opstellen.
Dat roept de vraag op naar de communicatie van het beleid in de richting van de coffeeshophouders. Schriftelijke informatievoorziening in de richting van de coffeeshophouders is lange tijd beperkt geweest. Zo is het handhavingsprotocol van september 1997 nooit ter beschikking gesteld. De coffeeshophouders zijn dus gedurende het grootste deel van de afgelopen vijf jaar afhankelijk geweest van de door de toezichthouders van de politie over het beleid en de handhavingsregels mondeling verstrekte informatie. Pas het afgelopen half jaar is daarin verandering gekomen. Het gewijzigde handhavingsprotocol van december 1999 is wel aan de coffeeshophouders ter beschikking gesteld. Opvallend is verder dat overleg tussen gemeentebestuur en coffeeshophouders de afgelopen periode nagenoeg heeft ontbroken. Zomer 1999 is er een eerste bestuurlijk overleg geweest met de burgemeester, gevolgd door een overleg met vertegenwoordigers van bestuur en politie. Het Openbaar Ministerie weigert overigens met de sector in overleg te treden.
6.6    Algehele beoordeling
Momenteel is het maximaal aantal toegestane coffeeshops in Groningen op 14 gesteld. De evaluatie geeft geen aanwijzingen dat het aantal van 14 te veel noch te weinig zou zijn. Al met al kan het Groningse coffeeshopbeleid succesvol worden genoemd. De aan coffeeshops gerelateerde overlast blijft binnen de perken. De juridische kwaliteit van het beleid is voldoende te noemen. De wijze waarop het beleid wordt gehandhaafd roept weinig weerstanden op en kan - in relatie tot de doelstellingen van het beleid - als voldoende worden getypeerd. De coffeeshops in Groningen functioneren binnen een redelijk strak keurslijf, dat de sector beheersbaar heeft gemaakt en waarbij het toezicht relatief eenvoudig kan worden uitgevoerd.
Dat het beleid succesvol is ten opzichte van de doelstellingen die daaraan ten grondslag liggen, wil niet zeggen dat het geheel probleemloos is. Evenmin kan het slagen van het beleid leiden tot de conclusie dat de inzet door bestuur en politie kan worden teruggeschroefd. Er is duidelijk sprake van een kwetsbaar evenwicht, een situatie waarbij verkeerde ingrepen al snel kunnen leiden tot (grote) verstoringen met mogelijk ongewenste effecten. Het huidige beleid kent enkele kwetsbare onderdelen, waarop hieronder nader wordt ingegaan.
Intensiteit van de handhaving
Het relatief intensieve toezicht op de naleving van het coffeeshopbeleid, met name in het begin, heeft zijn vruchten afgeworpen. Daardoor is een snelle inkrimping van het aantal shops tot stand gebracht. De 14 resterende coffeeshops blijken zich redelijk aan de regels te houden, gezien de ervaringen van de afgelopen jaren. De afgelopen jaren is de frequentie van het toezicht afgenomen. Gedurende de afgelopen twee jaar is elke coffeeshop jaarlijks gemiddeld drie keer gecontroleerd. De vraag is of het toezicht verder kan worden versoepeld. Voor versoepeling van het toezicht pleit het feit dat het met de overlast van coffeeshops blijkt mee te vallen. Bovendien lijkt het fenomeen coffeeshop onder controle te zijn. Hier wordt tegen ingebracht dat de stabiliteit op den duur niet gegarandeerd kan worden als het toezicht minder frequent zou plaatsvinden. Risico's die dan met name worden genoemd zijn de relatie met de verkoop van harddrugs en overige criminele activiteiten. Deze risico's doen zich volgens sommigen ook bij de 'reguliere' horeca voor. Dit is op zichzelf volgens hen dan ook nog geen argument het toezicht op coffeeshops op het huidige relatief hoge niveau voort te zetten. Bij dit alles is van belang vast te stellen dat de sector zelf geen grote bezwaren heeft tegen het uitgeoefende toezicht. Er zijn zelfs coffeeshophouders die toezicht op prijs stellen, omdat daardoor de naleving van de regels door het eigen personeel gemakkelijker kan worden afgedwongen.
Het onderscheid binnen/buiten de Diepenring
Volgens het geldende coffeeshopbeleid geldt buiten de diepenring van Groningen een 'uitsterfbeleid'. Dat wil zeggen dat er, bij sluiting van een coffeeshop of bij verandering van de ondernemingsvorm buiten de diepenring, niet opnieuw een coffeeshop buiten de diepenring kan worden gevestigd. Binnen het maximum van 14 coffeeshops kan wel een nieuwe coffeeshop binnen de diepenring worden geopend. Op termijn kan aldus het aantal van negen coffeeshops binnen de diepenring uitgroeien tot 14.
Het 'uitsterfbeleid' buiten de diepenring is ontwikkeld met het oog op de overlast die bij vestiging in woonwijken zou ontstaan. De onderzoeksgegevens wijzen niet op een significant verschil in overlast tussen coffeeshops die binnen dan wel buiten de diepenring zijn gevestigd. Wel wordt door verschillende gesprekspartners opgemerkt dat concentratie van coffeeshops binnen de diepenring tot ongewenste effecten kan leiden wanneer op een kleine afstand van elkaar meerdere coffeeshops zijn gevestigd. Daarbij wordt ook verwezen naar straten waar die situatie zich op dit moment reeds voordoet.
Het blijkt dat de coffeeshops die op dit moment buiten de diepenring zijn gevestigd niet tot meer overlast leiden dan de shops binnen de diepenring. Dat wil echter niet zeggen dat het onderscheid helemaal zonder relevantie is. Geen van de coffeeshops die buiten het centrum zijn gevestigd bevindt zich immers midden in een woonstraat. Twee van de vijf coffeeshops buiten de diepenring zijn zeer dicht bij het centrum gevestigd. Voor de overige drie geldt dat ze aan de rand van een wijk of langs een doorgaande weg zijn gesitueerd.
Overwogen kan worden het uitsterfbeleid buiten de diepenring te vervangen door een vestigingsbeleid. Binnen zo'n beleid kunnen verschillende criteria worden ontwikkeld waaraan een vestigingsplaats zou moeten voldoen. Vestiging in een woonstraat, bij een school of jongerencentra zou daarbij genoemd kunnen worden als mogelijke contra-indicaties. Langs deze weg zou het coffeeshopbeleid aan flexibiliteit kunnen winnen, zonder dat op zichzelf aan de gegroeide stabiele situatie afbreuk behoeft te worden gedaan.
Wijziging van de rechtsvorm
In de afgelopen jaren is bij de interpretatie van dit criterium gebleken dat daaronder elke wijziging - hoe miniem ook - van de rechtsvorm van de onderneming wordt begrepen. Daaronder wordt zowel het veranderen van de rechtsvorm in smalle zin (bijvoorbeeld een stichting wordt omgezet in een VOF of een BV) als een andere verandering (zoals het vertrek van één van de eigenaren, de verkoop van de onderneming aan een andere partij, of het verhuizen van de coffeeshop) verstaan. In feite betekent de toepassing van dit criterium dat een coffeeshop slechts op de gedooglijst kan blijven staan als de status quo in alle opzichten wordt voortgezet.
Coffeeshophouders verzetten zich fel tegen dit criterium. Men stelt zich als gevolg van dit onderdeel van het beleid niet te kunnen gedragen als normale ondernemers. Tegen dit argument wordt wel ingebracht dat coffeeshops ook geen normale ondernemingen zijn. Het gaat bij de verkoop van cannabis immers om een strafbaar feit, hetgeen beperkingen in het uitoefenen van die bedrijfsmatige activiteit rechtvaardigt. Als extra argument wordt daarbij aangevoerd dat het loslaten van dit criterium het gevaar met zich mee zou brengen dat criminele organisaties de sector over zouden kunnen nemen. Tegen dit argument wordt ingebracht dat dit in de huidige situatie ook zou kunnen gebeuren. Bovendien zou er wat dat betreft geen verschil zijn met de 'reguliere' horeca. Tenslotte wordt naar voren gebracht dat het gemeentelijke gedoogbeleid in feite een beperkt aantal van 14 coffeeshophouders bevoordeelt ten opzichte van anderen die wellicht ook goed in staat zouden zijn een coffeeshop te exploiteren. Het gedoogbeleid schermt de bedrijfstak de facto af voor dergelijke nieuwkomers. Wanneer het criterium van wijziging in de rechtsvorm zou worden losgelaten, zou die afscherming nog groter worden dan in de huidige situatie. De huidige 14 panden krijgen een bijzondere status en de status quo op die plaatsen zal naar verwachting nog lang voortduren.
Duidelijk is dat de schemertoestand waarin de coffeeshops zich bevinden treffend wordt geïllustreerd door dit criterium. De verkoop van cannabis vanuit de betreffende onderneming wordt - binnen aan aantal randvoorwaarden - gedoogd, maar bij elke verandering in de eigendomsverhoudingen verdwijnt deze gedoogtoestemming. Toepassing van dit criterium heeft zeker bijgedragen aan het beheersbaar maken van de cannabisverkoop in Groningen. Bijstelling van dit criterium wordt met name door de coffeeshophouders zeer wenselijk geacht. Hierboven is echter duidelijk aangegeven dat deze bijstelling zowel argumenten voor als tegen kent. Het verdient aanbeveling daarmee zorgvuldig om te gaan. Het kwetsbare evenwicht van het Groningse coffeeshopbeleid kan anders alsnog in gevaar komen.
 
© INTRAVAL, Groningen-Rotterdam .
Deze site wordt onderhouden door De Poel Webdesign.