INTRAVAL. Bureau voor sociaal-wetenschappelijk onderzoek en advies<
 
Zorgen dat het een spel blijft. Deel 1
Bestelinformatie
Deze publicatie is te bestellen door overmaking van
€ 14,75 + € 3,50 verzendkosten (bij bestelling van meerdere publicaties € 6,00) op rekening NL31 INGB 000 4 5997 84 ING-Bank ten name van Stichting INTRAVAL te Groningen, onder vermelding van de titel(s) en uw naam + adres.
Hoofdstuk 7    Conclusies
Net als het gokken zelf, kent ook de discussie over de gevaren die hieraan mogelijkerwijs zijn verbonden, een lange traditie. Overheidsbemoeienis op dit terrein is dan ook niet nieuw. Na een wetswijziging in 1986, waarmee ook in Nederland zelfuitkerende kansspelautomaten werden toegelaten, zijn de mogelijkheden het kansspel te beoefenen aanzienlijk uitgebreid. Vanaf die tijd zijn echter ook de geluiden over het problematische karakter van het spelen op kansspelautomaten toegenomen. Vooral uit de hulpverlening komen signalen dat men meer en meer te maken krijgt met mensen die door het gokken in de problemen zijn gekomen. Met name jongeren vormen een risicogroep.
Het beperken van het aantal locaties waar mensen het kansspel kunnen bedrijven is een belangrijk onderdeel van het beleid dat er op is gericht het gokken te reguleren en het aantal zogenoemde problematische gokkers te verminderen. Deze beperking richt zich momenteel met name op speelautomaten. In verschillende steden wordt geprobeerd het aantal kansspelautomaten terug te dringen. In sommige gevallen gebeurt dit door middel van een burgemeestersbesluit, waarbij het maximale aantal kansspelautomaten wettelijk wordt vastgesteld. Andere steden, waaronder Den Haag, kiezen voor het afsluiten van convenanten tussen de betrokken partijen.
7.1    Haagse situatie
De gemeentelijke overheden beschikken over een aantal mogelijkheden om regulerend op te treden ten aanzien van het aanbod van kansspelautomaten. Door middel van bijvoorbeeld een hallenverordening kan het aantal hallen waar speelautomaten staan opgesteld, worden bepaald. Verder kan door het afgeven van aanwezigheidsvergunningen voor speelautomaten enige invloed worden uitgeoefend op de automaten die staan opgesteld in zogenoemde losse locaties, zoals diverse horecagelegenheden. Vergunningen mogen alleen worden geweigerd op grond van hetgeen is vastgelegd in artikel 30 van de Wet op de kansspelen. Dit artikel biedt eveneens de mogelijkheid om plaatsing van automaten en aantallen automaten te beperken voor bepaalde categorieën van inrichtingen of gelegenheden. Deze mogelijkheden om regulerend op te treden hebben alleen betrekking op speelautomaten die staan opgesteld in amusementshallen of losse locaties. Op de kansspelautomaten die in de Holland Casino's staan kan de gemeente geen invloed uitoefenen, omdat deze onder verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid vallen. Om grip te krijgen op de ontwikkeling van (het aantal) speelautomaten, kan de gemeentelijk overheid naast bovengenoemde wettelijke mogelijkheden overgaan tot het sluiten van een convenant met de speelautomatenbranche en de plaatselijke horeca. In deze afspraken op vrijwillige basis tussen twee of meerdere partijen ligt de nadruk op zelfregulering.
De gemeente Den Haag heeft in overleg met de Vereniging Automatenhandel Nederland (VAN) en Koninklijke Horeca Nederland, gekozen voor een dergelijke aanpak. Sinds begin 1992 worden in de gemeente Den Haag convenanten afgesloten tussen de gemeente enerzijds en horeca-ondernemers en speelautomatenexploitanten anderzijds. In het convenant is vastgelegd dat in natte en droge horecagelegenheden maximaal twee speelautomaten, naar keuze kansspel of behendigheid, mogen worden geplaatst. In sociaal-culturele instellingen (sportkantines, buurt- en clubhuizen en dergelijke) worden kansspelautomaten niet meer toegestaan. Dit houdt in dat er in Den Haag sprake is van de zogenoemde 2-2-0 optie. In de droge horeca is het aantal speelautomaten sinds 1 mei 1992 beperkt tot maximaal twee speelautomaten, in de natte horeca is dit sinds 1 januari 1993 het geval. Verder verplichten de automatenexploitanten en horeca-ondernemers zich tot het volgende:
  • er op toe te zien dat in hun inrichting geen overmatig gokgedrag plaatsvindt, door personen niet langer dan één uur aaneengesloten te laten spelen;
  • er op toe te zien dat personen beneden 18 jaar niet spelen op een kansspelautomaat;
  • een sticker aan te brengen op elke kansspelautomaat met een waarschuwing tegen de gevaren van overmatig spelen en gokverslaving;
  • personen met (dreigend) overmatig gokgedrag te wijzen op de gevaren van het overmatig spelen;
  • voorlichtingsmateriaal over overmatig gokgedrag beschikbaar te stellen;
  • personen met overmatig gokgedrag te wijzen op de mogelijkheden zich te wenden tot het CAD, thans Centrum Verslavingszorg Zeestraat sector Ambulante Zorg en Reclassering (CVZ/AZR) geheten, en/of Gamblers Anonymous (GA);
  • een financiële bijdrage te leveren aan de gemeente van 75 gulden per geplaatste kansspelautomaat.
Aan het niet naleven van het convenant zijn consequenties verbonden, bijvoorbeeld het verwijderen van de automaten uit de betreffende inrichting.
   
7.2 Vraagstelling en onderzoeksopzet
Om na te gaan in hoeverre een convenant daadwerkelijk mogelijkheden biedt voor het beheersen van de kansspelproblematiek, heeft de gemeente Den Haag opdracht gegeven het convenant te evalueren middels extern onderzoek. Naast de evaluatie is tevens onderzoek verricht onder spelers op kansspelautomaten, waarvan in deel twee van 'Zorgen dat het een spel blijft' verslag wordt gedaan. De centrale vraagstelling van de evaluatie van het convenant luidt:
Op welke wijze vindt het invoeren van de maatregelen van het convenant plaats en gebeurt dit overeenkomstig de oorspronkelijke opzet?
Onderwerpen waaraan aandacht is besteed zijn onder andere de opvattingen van de betrokkenen over het convenant, de inzet van de participanten, de mate waarin de afspraken door de partners worden nagekomen en de problemen die de invoering en uitvoering van het convenant opleveren.
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is gekozen voor een brede aanpak. Allereerst is door middel van literatuurstudie en interviews met sleutelinformanten (personen die beroepshalve met kansspelautomaten en/of spelers te maken hebben) een eerste indruk verkregen van gokken en de daaraan gerelateerde problematiek in Den Haag. Vervolgens zijn interviews gevoerd met de direct betrokkenen bij het convenant. Deze deelnemers aan het convenant zijn onderverdeeld in een tweetal categorieën. De eerste categorie, de overlegpartners, wordt gevormd door de gemeente Den Haag, de VAN en Koninklijke Horeca Nederland. De tweede categorie, de uitvoerende partners, bestaat uit de betrokkenen die de afspraken uit het convenant in de praktijk dienen uit te voeren, te weten de automatenexploitanten en de horeca-ondernemers. Tevens zijn personen geïnterviewd die meer indirect te maken krijgen met het spelen op kansspelautomaten, de daarmee verbonden problematiek en het convenant. Het gaat hierbij onder andere om vertegenwoordigers van politie, hulpverlening en jeugd- en jongerenwerk. Verder zijn interviews gehouden met spelers op kansspelautomaten. Daarnaast is geobserveerd in gelegenheden waar kansspelautomaten staan opgesteld. Er is onder meer gelet op het soort onderneming, de situatie ter plekke en het nakomen van de verschillende afspraken zoals vastgelegd in het convenant.
7.3 Bevindingen en conclusies
In Den Haag is, net als in de rest van Nederland, vanaf 1986 het aantal speelautomaten toegenomen. In 1991 staan in de diverse horecagelegenheden in Den Haag naar schatting 5.000 speelautomaten, 4.250 kansspelautomaten en 750 behendigheidsautomaten. Na het ingaan van het convenant, begin 1992, is dit aantal gedaald. Eind 1992 zijn in de horecagelegenheden ongeveer 3.000 speelautomaten overgebleven.
Hoeveel kansspelautomaten er exact staan opgesteld in Den Haag valt moeilijk te zeggen. De vergunningen worden afgegeven voor maximaal twee speelautomaten, naar keuze behendigheid of kansspel. Op basis van een landelijk gemiddelde kan een voorzichtige schatting worden gemaakt. In losse locaties (horecagelegenheden) in Den Haag staan op basis van deze schatting zo'n 2.310 kansspelautomaten. Naast deze kansspelautomaten in zogenoemde losse locaties staan in Den Haag eveneens kansspelautomaten in amusementshallen. Ook hier valt, vanwege de vergunningen die worden afgegeven voor speelautomaten, niet exact het aantal kansspelautomaten aan te geven. Naar schatting, op basis van een landelijk gemiddelde, staan in deze hallen ongeveer 675 kansspelautomaten. In het casino tenslotte staan een kleine 240 kansspelautomaten. In totaal zijn er eind 1993 in Den Haag naar schatting zo'n 3.250 kansspelautomaten. Hiervan staat 7% (240) in het casino, 22% (675) in de zeven amusementshallen en 71% (2.310) in de verschillende horeca-gelegenheden.
Opvattingen
In het algemeen staan de betrokkenen positief tegenover het convenant. De drie overlegpartners, de gemeente Den Haag, de VAN en Koninklijke Horeca Nederland, geven aan het convenant een geschikt instrument te vinden om grip te krijgen op de kansspelproblematiek. De afspraken zoals die zijn vastgelegd in het Haagse convenant bieden daarvoor redelijke mogelijkheden, al zijn sommige afspraken in de praktijk wellicht moeilijk uitvoerbaar. De uitvoerende partners (automatenexploitanten en horeca-ondernemers) staan minder positief tegenover het convenant dan de overlegpartners. De horeca-ondernemers zijn het minst positief, vooral de niet-ondertekenaars. Vele horeca-ondernemers vragen zich af of de maatregelen uit het convenant wel de meest geschikte zijn voor het terugdringen van de gokproblematiek. Verder geeft men regelmatig aan het beleid tweeslachtig te vinden; enerzijds beperking van het aantal automaten in de horeca, anderzijds uitbreiding van amusementshallen en Holland Casino's plus de invoering van nieuwe kansspelen (bijvoorbeeld de krasloten).
Het voorgaande maakt duidelijk dat uitgebreide(re) voorlichting over zowel het tweesporenbeleid als het convenant en de afspraken die daarin zijn vastgelegd, noodzakelijk is. De VAN heeft al plannen in deze richting ontwikkeld. Zo is zij bijvoorbeeld bezig een voorlichter aan te trekken. De voorlichting dient zich echter niet alleen te richten op automatenexploitanten, maar met name op de horeca. Daar zijn de afspraken uit het convenant relatief het onbekendst. Verder bestaat hier vaak onduidelijkheid over het convenant.
Uit de interviews met de spelers blijkt dat ook zij over het algemeen positief staan tegenover het convenant. De meeste spelers blijken op de hoogte van de globale inhoud van het convenant, al blijkt niet elke maatregel even goed bekend (bijvoorbeeld de zogenoemde één-uur-maatregel). Velen vinden zelfs dat bepaalde afspraken uit het convenant niet ver genoeg gaan. Een meerderheid van de spelers vindt het in principe een goede zaak dat het voor jongeren beneden 18 jaar verboden is te spelen op kansspelautomaten. De meeste spelers hebben hun twijfels over het nut van de aanwezigheid van waarschuwingsstickers en informatiemateriaal over de risico's van het spelen. Een ruime meerderheid van de spelers staat sceptisch tegenover de één-uur-maatregel en het functioneren ervan in de praktijk. De meeste spelers zijn voor het terugbrengen van het aantal kansspelautomaten in de horeca. Een aanzienlijk deel wil hiermee zelfs verder gaan dan de huidige 2-2-0-maatregel. Er blijken opvallend veel voorstanders van het idee alle automaten te weren uit de horeca, vooral uit de droge horeca. Overigens maken ook de spelers regelmatig opmerkingen over de tweeslachtigheid van het beleid. Het blijkt dat het kansspelbeleid voor zowel de bij het convenant betrokken partners, als de spelers onduidelijk is. Het verdient derhalve aanbeveling hen hierover beter te informeren.
Samenwerking
De samenwerking tussen de drie overlegpartners verloopt steeds beter, met name tussen de gemeente en de VAN. Ook de contacten tussen de overlegpartners enerzijds en de uitvoerende partners anderzijds zijn sinds het ingaan van het convenant verbeterd. De samenwerking tussen de VAN en de automatenexploitanten, de eigen achterban, is goed te noemen. Het overleg tussen de gemeente en de individuele exploitanten is eveneens verbeterd. De contacten tussen de gemeente en de individuele horeca-ondernemers laten nog enigszins te wensen over. Het overleg tussen de uitvoerende partners onderling, de automatenexploitanten en de horeca-ondernemers, verloopt steeds beter. Het beeld dat de diverse partijen over elkaar hebben en de inzet van de verschillende partijen verandert langzaam maar zeker in positieve zin. Met name de gemeente en de VAN nemen hierin het voortouw.
Mede gezien deze verbeterde onderlinge verstandhouding is het raadzaam reeds bestaande overlegorganen (zoals de Werkgroep Onderzoek Convenant Gokproblematiek) te laten voortbestaan. Op deze wijze treedt geen verlies op van opgebouwde ervaring, kennis en contacten. Overwogen kan worden overlegstructuren uit te breiden, met name die waarin de gehele horeca (ook de kleinere gelegenheden) is vertegenwoordigd.
Afspraken
Volgens de overlegpartners worden de afspraken die zijn vastgelegd in het convenant steeds beter nagekomen. Het aantal automaten is vrijwel overal teruggebracht tot het toegestane aantal van twee kansspelautomaten. Jongeren beneden 18 jaar wordt niet meer toegestaan te spelen en ook steeds vaker worden overmatige spelers aangesproken. De overlegpartners geven wel aan dat de één-uur-maatregel en het aanspreken en doorverwijzen van overmatige spelers zeker nog geen gemeengoed is.
De uitvoerende partners geven aan de afspraken in grote lijnen na te komen. Het aantal kansspelautomaten is beperkt, stickers en informatiemateriaal zijn aanwezig en jongeren beneden 18 jaar mogen niet spelen. Verschillende horeca-ondernemers delen echter mee moeite te hebben met het aanspreken van personen die langer dan één uur spelen en met het doorverwijzen van overmatige spelers. Deze afspraken worden derhalve niet of nauwelijks nagekomen. Overigens geven de spelers aan dat het voor jongeren beneden 18 jaar op allerlei plaatsen nog steeds mogelijk is ongehinderd te spelen.
Uit de observaties blijkt dat de afspraak met betrekking tot het terugdringen van het aantal kansspelautomaten in horecagelegenheden goed wordt nageleefd; slechts in één horecagelegenheid is tijdens de eerste observatie-ronde een kansspelautomaat teveel aangetroffen. Tegen de afspraak in zijn in twee van de 11 geobserveerde sociaal-culturele instellingen kansspelautomaten aangetroffen. Wat betreft de overige maatregelen zijn de observatiegegevens uit de tweede ronde positiever dan die uit de eerste ronde. Zo is gedurende het onderzoek het aantal waarschuwingsstickers op de automaten toegenomen, wordt er vaker aangegeven dat het spelen op kansspelautomaten alleen is toegestaan aan personen boven 18 jaar en is er meer informatiemateriaal aangetroffen. Ook het zicht van het personeel op de kansspelautomaten en de spelers is vergroot. Deze overeengekomen maatregelen worden echter ook in de tweede ronde niet in alle horecagelegenheden nagekomen. Minder positief is verder dat in 30% van de horeca-inrichtingen waar is geobserveerd personen zijn aangetroffen die langer dan een uur aaneengesloten op een kansspelautomaat spelen. Bovendien worden de betreffende personen slechts hoogst zelden hierop aangesproken door het personeel. De natte horeca komt over het algemeen de verschillende afspraken uit het convenant beter na dan de droge horeca. Opvallend is dat ook een deel van de horeca-ondernemers die (nog) niet hebben ondertekend zich houdt aan de afspraken uit het convenant. Dit betreft met name het plaatsen van stickers en leeftijdsbordjes.
Knelpunten
Geconcludeerd kan worden dat, na een enigszins moeizame start, het convenant in Den Haag steeds beter wordt uitgevoerd. Toch blijven er enkele knelpunten. Het afstemmen van de verschillende belangen van enerzijds de gemeente en anderzijds de VAN en Koninklijke Horeca Nederland en hun achterban, blijft lastig. De onduidelijkheid of er niet alsnog verdere beperkingen komen, maakt het voor verschillende overlegpartners soms moeilijk de achterban van het nut van het convenant te overtuigen. Duidelijkheid hierover, in ieder geval over de periode waarvoor de afspraken gelden, lijkt derhalve gewenst. De controle op de naleving van het convenant vormt een derde knelpunt. Het is niet geheel duidelijk wie hiervoor verantwoordelijk is. Het is aan te bevelen duidelijke afspraken te maken over de wijze waarop dit moet worden uitgevoerd, bijvoorbeeld door de branche zelf, door de gemeente (politie) of door een gezamenlijk op te zetten controle-apparaat.
Verder blijken bepaalde afspraken uit het convenant in de praktijk problemen op te leveren. Met name de afspraken over het niet langer aaneengesloten laten spelen dan één uur, het aanspreken van overmatige spelers en het doorverwijzen naar de hulpverlening worden weinig nagekomen. De horeca-ondernemers vinden het vaak moeilijk deze regels toe te passen. Overigens zijn ook de spelers zelf van mening dat het moeilijk is deze maatregelen goed uit te voeren. Gezien deze ervaringen is het daarom aan te bevelen de trainingen voor horeca personeel (zoals nu reeds opgezet door Koninklijke Horeca Nederland en het Jellinek Centrum) waarin zij leren omgaan met het aanspreken en doorverwijzen van overmatige spelers, uit te breiden. Het valt te overwegen deze trainingen onderdeel te laten zijn van de standaard horeca-opleiding. Een andere mogelijkheid is het volgen van dergelijke cursussen als afspraak op te nemen in nieuw af te sluiten convenanten. Ten einde na te kunnen gaan in hoeverre in de toekomst sprake is van doorverwijzingen door de horeca dient de horeca als aparte verwijscategorie in de intake formulieren van de hulpverlening te worden opgenomen.
Effecten
Een belangrijk effect van het convenant is dat het heeft geleid tot een duidelijke afname van het aantal kansspelautomaten in Den Haag. Volgens alle betrokkenen is nog niet direct sprake van een afname van de gokproblematiek, daarvoor is de tijd die is verstreken sinds het ingaan van de convenanten nog te kort. Het convenant heeft een overwegend preventieve werking. Door de inperking van het aantal automaten en de leeftijdsbeperking verkleint het convenant bijvoorbeeld de kans dat met name jongeren met kansspelautomaten in aanraking komen. Bovendien maakt het de mensen meer bewust van de mogelijke gevaren van (overmatig) spelen.
Verder zijn er verschillende neveneffecten te constateren, die door alle betrokkenen als positief worden ervaren. Het convenant heeft geleid tot meer contact en betere samenwerking tussen de drie overlegpartners. Ook het contact tussen de uitvoerende partners onderling, de automatenexploitanten en de horeca-ondernemers, is verbeterd. Daarnaast is het overzicht over de branche van automatenexploitanten en horeca-ondernemers in Den Haag toegenomen, zo is er beter zicht op de aanvragen van vergunningen voor horecagelegenheden. Deze neveneffecten zullen de realisering van de in het convenant besloten doelstellingen vergemakkelijken. Ze scheppen als het ware de voorwaarden voor het welslagen van het convenant.
De maatregelen uit het convenant hebben nog weinig invloed op het gedrag van de spelers. De spelers blijken tot dusverre niet beduidend minder te gaan spelen. Ook treedt er (nog) geen verandering van speellocatie op.
Alternatieve maatregelen
Veruit de meeste alternatieve maatregelen die door de spelers worden voorgesteld hebben betrekking op (technische) aanpassingen van de kansspelautomaten. Vooral de roep om 'mildere' automaten is groot. Het gaat hierbij zowel om het terugbrengen van de minimale inzet als om het terugdringen van het maximale bedrag dat automaten uitkeren (piekgedrag). Overigens heeft het Ministerie van Economische Zaken wettelijk nieuwe keuringsnormen vastgelegd om het piekgedrag van automaten te voorkomen. Het verdient aanbeveling techno-preventieve maatregelen te ontwikkelen die een bijdrage kunnen leveren aan het tegengaan van overmatig speelgedrag. Dergelijke maatregelen kunnen tevens horeca-ondernemers enigszins ontlasten van de moeilijk uit te voeren afspraken uit het convenant, bijvoorbeeld het aanspreken van personen die langer dan één uur spelen. Daarnaast heeft het verder ontwikkelen van goed voorlichtingsmateriaal en preventie- en interventiestrategieën (bijvoorbeeld het ontwikkelen van methoden om problematische spelers te bereiken) een hoge prioriteit. De reeds aanwezige kennis en ervaring op dit gebied, bij bijvoorbeeld GVO-projecten (gezondheidsvoorlichting en opvoeding), Centrum Verslavingszorg Zeestraat en Holland Casino, dienen meer te worden gebundeld. Op deze wijze kan verspilling worden voorkomen en kan maximaal worden geprofiteerd van de reeds aanwezige expertise.
Toekomst
Tot slot kan worden opgemerkt dat nog steeds weinig bekend is over de omvang van het aantal spelers, zowel recreatieve, problematische als verslaafde spelers. Tot dusverre is men niet verder gekomen dan zeer ruwe schattingen. Ook dit onderzoek kan hierover geen duidelijke uitspraken doen, aangezien het vaststellen van de omvang van het spelen op kansspelautomaten niet tot de onderzoeksopdracht behoorde. Een studie naar de mogelijkheden van goede omvangschattingen is dan ook aan te bevelen.
Verder is het raadzaam over enige tijd in Den Haag een nieuwe evaluatie te laten verrichten naar de uitvoering en effecten van het convenant en de eventuele bijstellingen. Wellicht kan dit plaatsvinden in het kader van een vergelijkend onderzoek tussen steden waar men door middel van een convenant de problematiek aanpakt en steden waar men op andere wijze probeert grip te krijgen op de problemen. Op deze wijze kan men de voor- en nadelen van de verschillende beleidsmaatregelen beter in kaart brengen, zodat een gefundeerde keuze voor de meest geëigende aanpak van de kansspelproblematiek kan worden gemaakt.
 
© INTRAVAL, Groningen-Rotterdam .
Deze site wordt onderhouden door De Poel Webdesign.